Escaping the Resource Curse
Saturday, December 8th, 2007
Kata Pengantar[1]
(Faisal Basri)
Hingga sekarang Indonesia masih menjadi negara anggota OPEC (Organization of Petroleum Exporting Countries). Tapi tengok neraca perdagangan minyak mentah kita. Pada tahun 2006 surplusnya tinggal US$ 316 juta. Melihat gelagat dari Januari hingga Agustus 2007 yang hanya mencatatkan surplus sebesar US$ 108 juta, maka boleh jadi surplus neraca perdagangan minyak mentah sepanjang tahun 2007 akan sirna sama sekali. Penggerusan neraca perdagangan minyak mentah tergolong sangat cepat mengingat lima tahun lalu surplus masih US$ 2 miliar.
Tak hanya produksi minyak mentah yang mengalami kemerosotan terus menerus,[2] tapi juga produksi BBM (bahan bakar minyak). Untuk tahun 2006 saja produksi BBM turun 16,5 persen dibandingkan tahun sebelumnya. Hal ini disebabkan karena selama bertahun-tahun kapasitas kilang kita tak bertambah, sementara beberapa kilang yang ada kerap mengalami gangguan produksi, antara lain karena praktik korupsi di masa Orde Baru. Faktor lain yang membuat kapasitas kilang tak bertambah adalah “keengganan” membangun kilang baru karena pengaruh atau kepentingan segelintir orang yang diuntungkan dengan lebih banyak volume perdagangan timbal balik (ekspor dan impor), baik untuk minyak mentah maupun produk minyak.
Padahal, di lain pihak konsumsi BBM di dalam negeri meningkat cukup kencang. Tak ayal, impor BBM cenderung terus meningkat. Tahun depan impor BBM diperkirakan sudah menembus 400 ribu barel per hari. Dengan volume impor sebesar itu membuat Indonesia memperkokoh diri sebagai negara pengimpor BBM terbesar di Asia.
Ketergantungan pada BBM impor tak saja menggelembungkan defisit perdagangan minyak secara keseluruhan (minyak mentah dan produk minyak) yang pada tahun 2006 sudah mencapai US$ 8 miliar, melainkan juga memperlemah landasan industri kita. Dengan penurunan kapasitas kilang yang terus berlanjut, Indonesia kehilangan peluang meningkatkan produksi naphtha yang merupakan bahan dasar untuk menghasilkan aromatik dan olefin. Kedua produk ini merupakan bahan baku bagi berbagai industri petrokimia yang sangat strategis untuk memperkuat basis industri nasional.
Sekalipun cadangan dan produksi minyak mentah kita tak sebesar negara-negara Timur Tengah dan Rusia, kita seharusnya bisa mengelola kekayaan alam yang tak terbarukan ini dengan jauh lebih baik dan lebih menyejahterakan rakyat banyak. Ternyata kita gagal mengemban amanat Undang-Undang Dasar 1945.[3]
Dunia minyak kita tak pernah sepi dari kontroversi dan skandal. Bonanza minyak di awal dekade 1970an melahirkan megaskandal Pertamina. Pengelolaan perusahaan negara ini sangat tertutup. Ia jadi bahan “bancakan” para penguasa, sehingga sempat mengalami krisis keuangan sangat parah. Alih-alih mengucurkan dana segar bagi kas negara, justru pemerintah terpaksa menyuntikkan dana untuk membayar kewajiban jangka pendek Pertamina kepada kreditor asing.
Perekonomian Indonesia juga mengalami dampak negatif dari bonanza minyak. Fenomena Dutch Disease sempat hinggap, yang menyebabkan produk-produk tradable di luar migas tergopoh-gopoh di pasar luar negeri maupun domestik.[4] Hal inilah yang membuat selama puluhan tahun ekspor nonmigas kita tak berkembang serta pasar domestik makin dipenetrasi oleh produk-produk impor. Tanpa migas, neraca perdagangan kita menderita defisit. Sementara itu, mengingat kita tak pernah serius mengembangkan jasa-jasa migas, rezeki migas digerogoti oleh impor jasa-jasa migas. Kondisi ini memberikan kontribusi besar bagi transaksi berjalan (current account) yang praktis selalu defisit selama periode sebelum krisis ekonomi 1998.
Dibuai oleh dominasi penerimaan negara dari migas yang sempat mencapai hampir 80 persen dari keseluruhan penerimaan negara, pemerintah abai untuk menggali potensi-potensi pajak nomigas. Akibatnya kita rasakan hingga sekarang. Nisbah pajak terhadap produk domestik bruto (tax ratio) hanya satu digit selama puluhan tahun. Walau sudah mulai berangsur naik ke tingkatan dua digit, namun tetap saja masih sangat rendah dibandingkan dengan rata-rata negara tetangga. Tahun 2007 ini tax ratio kita hanya 12,9 persen.
Kemelut ekonomi, dan bahkan tak jarang menimbulkan ketegangan politik, hampir selalu mengiringi fluktuasi harga minyak dunia. Taktala harga minyak anjlok, pemerintah serta merta memangkas berbagai jenis subsidi dan penguluaran publik. Sebaliknya, jika harga minyak bumi meroket, muncul masalah lain yang tak kalah akut, yakni menggelembungnya subsidi BBM dan listrik. Penyelesaian tuntas lewat penerapan mekanisme harga yang lebih fleksibel tak kunjung terhadirkan. Para politisi cenderung tak berani menuntaskan masalahnya, selalu menunda. Kalau tidak sangat terpaksa, pemerintahan yang sedang berkuasa cenderung mengalihkan beban penyesuaian harga kepada pemerintahan berikutnya.[5]
Adakah kekayaan minyak Indonesia telah menghadirkan kesejahteraan bagi rakyatnya sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar 1945 atau lebih banyak menimbulkan mudarat bagi bangsa ini? Rasanya kita masih bisa mengatakan bahwa kekayaan minyak bumi masih lebih banyak memberikan maslahat ketimbang mudarat kepada bangsa ini. Yang kita sesalkan, seharusnya bisa jauh lebih baik mengelola kekayaan alam tak terbarukan ini bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, agar peningkatan kesejahteraan umum bisa lebih cepat tercapai. Nasib kita lebih baik ketimbang Nigeria yang sama-sama produsen minyak. Namun, jika dibandingkan dengan Malaysia yang kekayaan minyaknya jauh lebih sedikit dari kita, rasanya kita sangat tertinggal.
Kata kuncinya adalah kepiawaian kita dalam pengelolaan sumber daya alam. Jangan sampai justru kekayaan alam menjadi kutukan sebagaimana judul buku ini. Untuk menghindari kutukan, kita harus mengurai persoalan dengan seksama. Pertama, kita harus merumuskan secara tegas dan lugas mengenai peran negara. Konstitusi kita dengan gamblang menyatakan bahwa kekayaan alam dikuasai oleh negara dan dimanfaatkan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Negara harus mampu mewujudkan kekayaan minyak kita bagi seluruh rakyat, bukan hanya bagi rakyat di sekitar ladang minyak. Untuk itu pemerintah telah memiliki instrumen kebijakan yang memadai lewat mekanisme perpajakan. Daerah penghasil minyak pun telah diberikan hak yang lebih setelah penerapan otonomi daerah. Dengan mekanisme fiskal yang tersedia, pemerintah pusat bisa merelokasikan dana minyak untuk memajukan pembangunan daerah-daerah lain. Sedangkan pemerintah daerah bisa memanfaatkan dana bagi hasil minyak untuk menumbuhkembangkan kegiatan-kegiatan produktif dan mentrasformasikan perekonomian pascaminyak.
Keberhasilan dalam mengelola kekayaan alam tercermin antara lain dari peningkatan daya beli dan kesejahteraan rakyat yang lebih merata, sehingga kalaupun harga BBM dinaikkan, masyarakat telah memiliki kemampuan yang lebih untuk menghadapinya. Hanya dengan peningkatan kesejahteraan riil masyarakat kita bisa lebih siap mengarungi mekanisme pasar yang menghadirkan rasa keadilan. Jadi, unsur kedua yang harus betul-betul disiakan ialah terhadirkannya berbagai persyaratan bagi proses marketisasi pengelolaan sumber daya alam.
Payung yang dibutuhkan bagi terwujudnya peran negara dan mekanisme pasar yang menjamin rasa keadilan ialah penguatan kerangka institusi. Tanpa institusi yang kuat, pengelolaan kekayaan alam akan mengalami banyak kendala.
Kerangka institusi yang kuat memungkinkan terhadirkannya pembagian peran yang tegas antara pemerintah pusat, pemerintah daerah, pengusaha, dan masyarakat. Juga membuat rambu-rambu yang kokoh agar kekayaan alam tak menjadi “bancakan” para elit, politisi, dan kelompok-kelompok kekuatan lain. Selain itu, institusi yang baik membuka luas akses bagi siapa pun yang punya kemampuan dan kompetensi untuk mengusahakan sumber daya alam.
Buku ini seolah menjelaskan hampir semua persoalan yang kita hadapi dalam pengelolaan sumber daya alam, khususnya migas sebagaimana diutarakan di atas. Ditulis dan disunting oleh dua tokoh ternama, Jeffrey D. Sachs dan Joseph E. Stiglitz, dan dilengkapi oleh para ahli di bidangnya, buku ini menjanjikan jawaban-jawaban atas berbagai persoalan pengelolaan sumber daya alam.
Pada bagian pengantar, George Soros, tokoh yang bersuara lantang bagi keterbukaan di seantero dunia, menggarisbawahi persoalan khas yang dijumpai pada industri minyak. Yakni ketaksempurnaan pasar yang disebabkan oleh tiga jenis persoalan asimetris: informasi, agensi (principal-agent), dan kekuatan tawar.
Stiglitz menjawab persoalan tiga jenis ketaksimetrisan dengan menawarkan peran negara yang proper. Bidang ini memang merupakan salah satu kajian mendalam Stiglitz, yang membawanya sebagai peraih hadiah Nobel bidang ekonomi. Tiga tulisan lainnya pada Bagian I secara rinci menyajikan peta cara terbaik menghadapi perusahaan-perusahaan minyak: mengaitkannya dalam konteks fiskal (anggaran negara), cara bernegosiasi hingga dituangkan di dalam perjanjian, dan teknik-teknik lelang untuk memperoleh pengelola terbaik dan paling menguntungkan.
Bagian kedua memaparkan dampak usaha sumber daya alam terhadap makroekonomi. Di sini muncul kajian komparatif mengapa ada negara yang berhasil dan gagal dalam pengelolaan sumber daya alam serta tarik menarik berbagai kepentingan yang pada akhirnya berdampak pada tingkat optimalisasi alokasi maslahat dari kehadiran usaha sumber daya alam.
Bagian ketiga menukik pada pemikiran bagaimana agar kekayaan sumber daya alam bisa menyejahterakan rakyat banyak. Salah satu aspek yang diketengahkan ialah transparansi publik. Karena sumber daya alam pada dasarnya adalah kekayaan publik, maka keterlibatan publik menjadi unsur yang inheren di dalam sistem pengelolaan dan pengusahaan. Oleh karena itu pengusahaan sumber daya alam tak bisa hanya dibatasi sebagai urusan atau kontrak antara pemerintah dan pengusaha.
Jangan sampai terlewat barang satu paragraf pun membaca Bab 1 yang mengantarkan keseluruhan buku ini. Ketiga editor tak hanya merajut benang merah dari semua tulisan, melainkan juga memperkaya perspektif pembahasan dengan kerangka teoretis yang jernih dan tak berbelit-belit.
Buku ini niscaya menambah pengetahuan kita semua terhadap berbagai persoalan yang menyertai perjalanan dunia perminyakan kita khususnya dan dinamika pengelolaan sumber daya alam di tanah air. Kepedulian publik yang kian mengemuka niscaya akan memberikan sumbangsih berarti bagi pengelolaan sumber daya alam yang bertanggung jawab, yang mengusung rasa keadilan, dan yang meningkatkan kesejahteraan sosial sebagaimana diamanatkan di dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945.
***
[1] Macartan Humphreys, Jeffrey D. Sachs, dan Joseph E. Stiglitz, eds. Escaping the Resource Curse (edisi bahasa Indonesia: Berkelit dari Kutukan Sumberdaya Alam).Jakarta: The Samdhana Institute, 2007: xxi-xxv.
[2] Kemerosotan produksi minyak mentah yang terus menerus terjadi setelah krisis ekonomi. Pada tahun 1997 produksi masih di atas 1,5 juta bareal per hari. Setahun kemudian turun menjadi 1,45 juta bareal per hari. Tahun 2006 produksi terpangkas menjadi hanya 930 ribu barel per hari. Tahun 2003 merupakan pengecualian, tatkala produksi naik menjadi 1,13 juta barel, dari 1,02 juta barel pada tahun sebelumnya.
[3] Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945 mengamanatkan bahwa bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
[4] Ditopang oleh devisa migas, pemerintah kala itu tak merasa terancam dengan menerapkan sistem nilai tukar tetap untuk kurun waktu yang cukup lama. Fluktuasi harga minyak secara langsung memengaruhi posisi cadangan devisa. Fluktuasi ini tak bisa diperhalus karena nilai tukar yang secara riil mengalami apresiasi justru merupakan disinsentif bagi sektor-sektor tradable nonmigas untuk memacu diri.
[5] Perilaku demikian justru merugikan rakyat kebanyakan dan menimbulkan persoalan-persoalan baru yang lebih banyak dan lebih pelik. Penyesuaian harga BBM dilakukan kalau kemelut fiskal sudah meninggi. Karena ditunda-tunda, penyesuaian dilakukan dengan cukup menghentak, karena sudah mengakumulasi. Contoh yang paling anyar adalah kenaikan harga BBM sebesar rata-rata 114 persen yang dilakukan pemerintah pada tahun 2005.
