KORUPSI DAN KEKUASAAN
(Faisal H. Basri)
LATAR BELAKANG
Krisis yang terjadi di Indonesia bermula dari kemerosotan nilai tukar rupiah. Karena penanganan yang bertele-tele yang jauh menyentuh akar permasalahannya, krisis merembet ke hampir seluruh aspek perekonomian, sehingga menjelmalah krisis ekonomi yang berkepanjangan. Penyakit-penyakit ekonomi yang selama ini tertutupi oleh “gemerlap” indikator-indikator makroekonomi agregat dan serangkaian pujian dari lembaga-lembaga internasional satu demi satu tersibakkan. Semakin nyata pula bahwa penyakit-penyakit ekonomi ini bukan semata-mata berasal dari faktor-faktor ekonomi, melainkan juga sebagai produk dari sistem dan mekanisme politik yang tidak sehat.
Betapa dari perjalanan sejarah pada akhirnya memang harus diinsyafi bahwa proses pembangunan tidak saja menuntut adanya pertumbuhan, tetapi juga perubahan-perubahan di berbagai bidang kehidupan yang sejalan dengan aspirasi masyarakat yang terus berkembang. Pembangunan yang tanpa menghasilkan expansion of freedom—tetapi justru sebaliknya menimbulkan concentration of power—nyata-nyata telah mengakibatkan terjadinya pemusatan kemakmuran, bukan penyebaran kemakmuran yang berkeadilan. Keseimbangan, keselarasan, dan keserasian derap maju tidak saja dituntut di antara berbagai bidang kehidupan melainkan juga di dalam aspek-aspek ekonomi itu sendiri. Hanya dengan begitu akan terbentuk suatu landasan yang kokoh bagi kesinambungan pembangunan jangka panjang yang berkeadilan.
Perkembangan selama dekade 1990-an mengisyaratkan pula bahwa kekokohan perekonomian domestik semakin menjadi tuntutan mutlak dihadapkan pada kenyataan bahwa masyarakat dunia telah sedemikian menyatu di dalam jalinan interelasi dan interdependensi sehingga tak dapat mengisolasikan diri lagi dari pengaruh-pengaruh lingkungan eksternalnya. Keadaan ini menciptakan peluang dan ancaman sekaligus. Sedemikian tipisnya batas antara ancaman dan peluang menyebabkan sistem ekonomi dunia yang terbentuk sangat rentan terhadap gejolak dan krisis. Perekonomian Indonesia yang landasannya rapuh membuat gejolak yang berasal dari luar cepat memporakporandakan hasil-hasil yang telah dicapai dalam tiga puluh tahun terakhir. Keadaan inilah yang antara lain menjelaskan mengapa krisis yang dialami Indonesia sedemikian dalamnya dan betapa pemulihan berlangsung sedemikian lambannya jika dibandingkan dengan negara-negara tetangga yang juga mengalami krisis ekonomi dengan penyebab yang serupa. Kelambanan dalam merespons dan melakukan penyesuaian terhadap perubahan-perubahan pada lingkungan internal maupun eksternal terutama disebabkan oleh praktik-praktik KKN yang sedemikian membuat perekonomian terdistorsi, para pelakunya menjadi tidak peka terhadap signals yang dikirimkan oleh pasar, sementara para pengambil keputusan kian tak peka dalam berekasi terhadap dinamika pasar.
Selanjutnya krisis ekonomi di Indonesia merembet menjadi krisis kehidupan berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat, karena memang format politik yang ada tidak dirancang untuk mentoleransikan gejolak yang harus diselesaikan secara demokratis. Maka jalan keluarnya tak bisa lagi dengan pendekatan ekonomi semata.
Di tengah gejolak politik dan ekonomi itulah menggema kata reformasi. Pengertian reformasi dalam konteks mencari jalan keluar dari krisis yang dihadapi bangsa Indonesia dewasa ini setidaknya mengandung dua unsur. Pertama, perubahan ke arah yang lebih baik: karena terjadinya kemencengan-kemencengan dari pola normal atau nilai-nilai universal atau hukum alam sebagaimana tercermin dari berbagai anomali yang kian menjamur di dalam hampir segala aspek kehidupan. Kedua, pembaruan: karena sistem yang ada tak mampu lagi merespons persoalan-persoalan yang muncul sebagai akibat dari perubahan lingkungan internal dan eksternal.
KORUPSI DI TENGAH PERTUMBUHAN TINGGI
Sudah beberapa tahun ini lembaga-lembaga asing menempatkan Indonesia sebagai negara yang tingkat korupsinya paling parah bersama-sama dengan Cina. Penilaian terakhir oleh Transparency International tahun 1999 tidak menunjukkan adanya perbaikan sebagaimana terlihat dari Corruption Perception Index (CPI) Indonesia yang menduduki peringkat ke-96 dari 99 negara. Prestasi Indonesia dalam hal-hal yang berkaitan dengan pemerintahan dan birokrasi memang selama ini tidak pernah baik atau tidak bisa dibanggakan. Skor Indonesia hanya 1,7. [Skor terbaik adalah 10 dan terburuk adalah 0; skor ini didasarkan pada persepsi tingkat korupsi yang diperoleh dari kalangan dunia usaha, analis risiko, dan masyarakat umum.]
Sejumlah pejabat Indonesia di masa Soeharto dan Habibie bereaksi keras atas penilaian-penilaian yang dilakukan oleh lembaga-lembaga asing. Salah satu argumen yang disampaikan oleh seorang pejabat tinggi setingkat menteri untuk menepis penilaian buruk tersebut adalah fakta bahwa dengan keberadaan birokrasi yang seperti itu pun pertumbuhan ekonomi Indonesia tetap tinggi, investasi asing terus mengalir, dan sebagainya.
Pandangan seperti itu cenderung mencerminkan sikap tak acuh, dalam artian terus membiarkan praktek-praktek korupsi tetap berlangsung asalkan pertumbuhan ekonomi tetap tinggi dan stabilitas terjamin. Padahal praktek-praktek korupsi dan penyalahgunaan kekuasaan dari tingkat pemerintahan tertinggi hingga yang terendah begitu terbuka dan terang-terangan. Perangkat hukum tidak lagi digunakan sebagai jaring-jaring pengaman, melainkan justru sebaliknya mulai digunakan sebagai alat pembenaran bagi praktek-praktek yang semakin memperlemah sendi-sendi dalam bernegara yang sehat. Kini kekuasaan nyata-nyata telah menjelma menjadi sumber kesimpangsiuran nilai-nilai (values) dan norma-norma (norms). Jelasnya: kekuasaanlah yang menjadi sumber hukum, bukan hukum dijadikan sebagai alat kekuasaan.
Masyarakat semakin tak berdaya dan oleh karena itu menerima saja apa yang menjadi kehendak penguasa. Masyarakat dan seluruh jajaran birokrasi turut terjerat ke dalam perangkap praktek-praktek tak bermoral, sehingga nyaris tercipta kondisi yang mana nyaris tak ada seorang pun dari kita yang bisa keluar dari belenggu itu.
Apakah dalam keadaan separah itu perekonomian bisa tetap tumbuh? Jawabannya: pasti bisa! Karena pada hakekatnya korupsi merupakan transfer kekayaan atau rente di antara anggota masyarakat di dalam suatu perekonomian. Pembusukan di dalam perekonomian khususnya dan kehidupan pada umumnya baru akan terlihat dan terasa nyata belakangan.
AWALNYA ADALAH DARI PENGUASA
Penguasa yang memberikan akses kepada pengusaha untuk mengeksploitasikan rente ekonomi tentu hampir bisa dipastikan akan merugikan konsumen atau masyarakat luas. Di lain pihak pengusaha diuntungkan. Namun bagian dari keuntungan tersebut harus dia serahkan kepada pemberi akses (penguasa). Apakah perekonomian secara keseluruhan dirugikan? Ya, karena mekanisme yang terjadi bukanlah zero sum game. Kerugian konsumen hampir selalu lebih besar daripada keuntungan pengusaha dan penguasa. Selisihnya—yang dalam ekonomi dikenal dengan istilah "rugi beban mati" (deadweight loss)—menunjukkan biaya dari pemberian akses tersebut. Sosok inilah yang mengakibatkan inefisiensi atau alokasi sumber daya yang tidak optimal di dalam perekonomian.
Dari ilustrasi di atas, satu hal yang menonjol adalah aspek redistribusi manfaat yang terjadi dari konsumen (masyarakat) kepada pengusaha dan penguasa. Praktek-praktek seperti ini sangat banyak terjadi, misalnya pada kasus tata niaga terigu, cengkeh, gula, minyak sawit, beras, dan premix; lalu pada kasus jalan tol, IPTN, maskapai penerbangan Sempati, Bandara di Batam. Ini yang besar-benar. Masih banyak lagi untuk kasus berskala menengah, apalagi yang kecil-kecil.
Kasus Timor agak berbeda. Karena yang terjadi adalah transfer rente di antara pengusaha. Pemerintah memberikan keleluasaan kepada Timor untuk merebut rente ekonomi dari pengusaha otomotif yang sudah bercokol lebih dulu.
Ada lagi kasus-kasus dengan modus operandi yang lebih baru, seperti keberadaan Yayasan Dana Sejahtera Mandiri, Program Kemitraan Usaha Nasional, Gerakan Nasional Orang Tua Asuh (GN-OTA), dan pemberian saham kepada Koperasi. Praktek-praktek ini merupakan kebalikan dari kasus pertama, yaitu pengalihan rente dari konsumen kepada pengusaha dan penguasa. Pengusaha-pengusaha besar dan orang kaya—yang sebagian di antara mereka menjadi besar dan kaya karena praktek-praktek pemburuan rente yang diberikan aksesnya oleh penguasa—kali ini "diharuskan" mentranfer sebagian dari rente yang diperolehnya tersebut kepada penduduk atau masyarakat miskin dan pengusaha lemah. Yang lebih anyar lagi adalah kasus Bulog dan pemberian Sultan Brunei sebesar US$ 2 juta kepada “pribadi” Gus Dur.
Sedemikian makin parahnya praktek-praktek yang sangat distortif ini menyebabkan yang terjadi dewasa ini tidak lagi dalam mekanisme yang bersifat zero sum game. Belum ada istilah ekonomi untuk praktek-praktek yang menghasilkan keuntungan bagi satu pihak tetapi mengakibatkan kerugian berlipat ganda yang diderita kelompok-kelompok masyarakat tertentu. Kasus Timor misalnya. Keuntungan yang diperoleh pihak Timor jauh lebih kecil dari kerugian yang diderita pengusaha-pengusaha otomotif, pemerintah (karena kehilangan pendapatan dari pajak dan bea masuk), citra Indonesia di mata internasional, memburuknya iklim investasi, dan sebagainya. Hampir serupa dengan kasus Timor adalah kasus tata niaga cengkeh. Kalau praktek-praktek yang semakin sangat distortif -yang belum ada istilah bakunya itu- terus berlangsung, maka boleh jadi dampaknya terhadap perekonomian dalam bentuk pertumbuhan ekonomi yang kian melambat adalah sesuatu yang tak terhindarkan lagi.
DAMPAKNYA PADA SOSOK EKONOMI
Yang pasti praktek-praktek yang mendistorsi perekonomian akan menyebabkan alokasi sumber daya menjadi tidak optimal, sehingga lambat-laun memperlemah potensi perekonomian untuk tumbuh dan berkembang dengan basis yang kokoh. Hal ini tercermin dari pertumbuhan ekonomi Indonesia yang sekalipun cukup tinggi tetapi lebih rendah dari yang dicapai oleh negara-negara sekawasan. Kalau kita sekedar ingin menduga besarnya nilai ekonomi dari korupsi dan berbagai bentuk penyimapangan lainnya, maka kita tinggal menghitung selisih tingkat pertumbuhan ekonomi rata-rata negara sekawan dengan perumbuhan ekonomi Indonesia, lagi selisih itu dikalikan dengan nilai Produk Domestik Bruto Indonesia. Angkanya mencapai triliunan rupiah.
Dampak kedua terlihat dari lemahnya sosok perekonomian. Sektor-sektor yang tumbuh pesat adalah justru yang basisnya lemah, sehingga mudah diterpa badai globalisasi dan liberalisasi. Sebaliknya, sektor-sektor yang potensial yang mana Indonesia memiliki keunggulan komparatif tidak mampu berkembang dengan optimal. Akibat selanjutnya adalah alokasi sumber daya, termasuk sumber daya manusia, semakin terkonsentrasi pada sektor-sektor penghasil rente yang sangat distortif.
Dampak ketiga terlihat pada distribusi pendapatan yang semakin timpang dan penguasaan kekayaan yang semakin terpusat, yang mekanisme transmisinya telah dijelaskan di muka.
BIROKRASI DAN KORUPSI
Sosok birokrasi Indonesia dewasa ini tak terlepas dari sejarah panjang masa penjajahan Belanda dan Jepang serta konstelasi politik pascakemerdekaan. Di masa penjajahan birokrasi lokal merupakan perpanjangan tangan dari pemerintahan kolonial. Para pemimpin di tingkat lokal memperoleh legitimasi dari penguasa kolonial. Sekalipun terjadi beberapa upaya untuk lebih menempatkan birokrasi lokal sebagai pelayan masyarakat, namun dalam kenyataan pada umumnya birokrasi lokal yang didominasi oleh kalangan priyayi sampai batas-batas tertentu lebih mengutamakan kepentingan mereka sendiri.
Dalam menghadapi era baru yang ditandai oleh semakin kompleksnya tuntutan masyarakat serta persaingan yang kian tajam dalam percaturan global, birokrasi dituntut untuk lebih peka terhadap perubahan-perubahan di atas. Birokrasi tidak saja dituntut untuk lebih efisien dan produktif, melainkan juga turut berperan dalam mengantarkan masyarakat Indonesia menghadapi tantangan-tantangan baru. Dengan kata lain dituntut adanya pembaruan di dalam birokrasi Indonesia.
Perkembangan birokrasi pascakemerdekaan
Setelah kemerdekaan birokrasi masih sangat didominasi oleh kalangan priyayi. Hal ini bisa dimengerti mengingat merekalah yang lebih berpendidikan. Upaya-upaya untuk mengurangi dominasi kaum priyayi dan praktek birokrasi yang sangat feodalistik sebenarnya telah banyak dilakukan. Berbagai revolusi sosial yang terjadi di beberapa daerah menyusul vakum kekuasaan setelah kekalahan Jepang pada Perang Dunia II merupakan pencerminan dari perlawanan rakyat atas penindasan yang dilakukan oleh pangreh praja. Namun ternyata Republik lebih memandang pentingnya tertib sosial ketimbang kemungkinan-kemungkinan baru dalam menata struktur masyarakat baru yang lebih demokratis. Revolusi sosial di beberapa daerah memang cenderung mengarah pada gerakan anarkis, namun sebetulnya bisa juga dipandang sebagai momentum untuk mengurangi praktek-praktek feodalisme yang sudah mengakar kuat di dalam masyarakat.
Kebringasan revolusi sosial di Jawa Tengah dan Sumatera Timur boleh jadi dipandang oleh sementara kalangan elite pergerakan waktu itu sebagai ancaman yang sangat berbahaya untuk membentuk masyarakat sipil pasca kemerdekaan. Apalagi mengingat gerakan ini banyak disusupi oleh Partai Komunis. Latar belakang inilah yang menjadi salah satu alasan pokok untuk menumpas revolusi sosial. Tercatat hanya revolusi sosial di Aceh yang berhasil secara tuntas menghapuskan dominasi kaum priyayi di dalam birokrasi pemerintahan lokal tanpa intervensi kekuatan tentara Republik.
Setelah reda dari revolusi sosial, posisi-posisi penting di pemerintahan pusat dan daerah diisi oleh perpaduan antara kalangan tokoh-tokoh pergerakan dan kalangan priyayi, terutama yang secara aktif ikut serta di dalam pergerakan kemerdekaan. Posisi-posisi penting di pemerintahan daerah praktis tetap didominasi oleh kalangan priyayi. Di dalam struktur birokrasi secara keseluruhan semakin banyak diisi oleh berbagai kelompok sosial, namun pada posisi-posisi penting tetap lebih banyak diisi oleh kalangan priyayi.
Di era demokrasi parlementer posisi birokrasi terkotak-kotak sesuai dengan afiliasi politik masing-masing birokrat. Boleh dikatakan birokrasi lebih mengabdi kepada partai-partai politik ketimbang kepada masyarakat. Di masa itu pula ukuran (size) birokrasi kian menggelembung sebagai akibat dari kerapnya terjadi pergantian pemerintahan. Keadaan inilah yang antara lain membuat pemerintahan sipil diwarnai oleh kepemimpinan yang terkotak-kotak, sehingga tidak menghasilkan kepemimpinan yang kuat bagi Republik yang masih berusia muda. Akibatnya pemerintahan sipil dan birokrasinya tidak efektif dalam menjalankan roda pemerintahan, kurang bertanggung jawab dan kurang dewasa, serta sarat oleh praktek-praktek korupsi.
Keadaan di atas sebenarnya cukup matang bagi pihak militer untuk mengambil alih kekuasaan. Namun kesempatan ini tidak diambil oleh kelompok militer sebagaimana terjadi di beberapa negara berkembang yang baru memperoleh kemerdekaannya setelah Perang Dunia II. Yang menyelamatkan Indonesia dari cengkeraman militer boleh jadi adalah kuatnya peranan tentera terdidik yang tak menghendaki Indonesia menjelma menjadi negara militer, yang jelas-jelas tak memiliki pijakan konstitusi. Sebaliknya, militer tak rela menjadi alat atau obyek dari pemerintah atau partai untuk melawan pesaing-pesaingnya.
Runtuhnya rezim Soekarno menjadi momentum untuk menata kembali sistem politik Indonesia. Salah satu aspek yang menjadi target utama pembenahan adalah birokrasi. Yang dilakukan oleh Soekarto tergolong suatu tindakan yang radikal dan berisiko tinggi. Hanya dengan topangan iklim politik yang kondusif kala itu yang memungkinkan tindakan radikal tersebut praktis tidak mendapat tentangan yang berarti. Iklim dimaksud adalah periode "bulan madu" Orde Baru yang menggalang semua kekuatan yang ada di dalam masyarakat untuk melumatkan anasir-anasir komunis.
Langkah-langkah rasionalisasi yang dilakukan oleh rezim Soeharto terhadap birokrasi peningggalan rezim Soekarno terutama adalah dengan merampingkan jumlah menteri hanya menjadi seperempat dari jumlah sebelumnya, mengenyahkan pegawai negeri yang terlibat gerakan komunis, membatasi mengangkatan pegawai negeri baru, dan mempercepat pensiun. Sedemikian mendasarnya yang dilakukan oleh Soeharto untuk membentuk birokrasi yang modern dan kuat, membuat Donald K. Emerson menganalogikannya dengan apa yang telah ditempuh oleh Amangkurat I dalam membangun birokrasi yang paling kuat pada masa prakolonial.
Pembenahan birokrasi yang dilakukan oleh Soeharto tak lepas dari konteks politik untuk membuat kekuatan-kekuatan politik termasuk birokrasi lebih loyal dengan pengawasan militer sejalan dengan pemancangan pembangunan sebagai platform rezim Soeharto. Sejak itulah dilakukan serangkaian langkah sistematis untuk mengenyahkan loyalitas alternatif pada birokrasi dan kekuatan-kekuatan politik formal maupun informal dan menggantikannya dengan badan-badan atau lembaga-lembaga tunggal semipemerintah.
Satu hal lagi yang bisa dipandang sebagai langkah positif yang dilakukan oleh rezim Soeharto pada awal debutnya adalah dengan membuat birokrasi lebih aktif. Fungsi-fungsi birokrasi untuk menopang roda pemerintahan diperkuat. Hal ini merupakan langkah yang mau tak mau harus dilakukan untuk menjamin keberlangsungan birokrasi melaksanakan fungsi-fungsinya sebagai pelayan masyarakat dan penggerak roda pembangunan. Mengingat peranan pengusaha masih sangat terbatas, pemerintah mau tak mau harus berperan aktif sebagai agent of development. Untuk membuat fungsi-fungsi birokrasi lebih kuat, pemerintahan Soeharto menaikkan gaji pegawai negeri, mula-mulasecara selektif tetapi kemudian secara menyeluruh. Lebih jauh lagi, birokrasi dibebankan dengan target-target yang harus dicapai sebagaimana telah ditetapkan di dalam dokumen Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita). Repelita ini selanjutnya dirinci dalam target-target operasional tahunan yang tercantum di dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang rancangannya setiap tahun disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) untuk dimintakan pengesahan. Terlepas dari kenyataan bahwa hak Budget sampai sejauh ini tidak digunakan oleh DPR, paling tidak penerapan rencana pembangunan lima tahunan (Repelita) dan tahunan (APBN) yang merupakan penjabaran dari Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang diamanatkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) untuk dilaksanakan oleh Mandataris (Presiden) merupakan praktek penegakan konstitusi yang ditegakkan oleh rezim Soeharto yang sebelumnya tidak dilakukan.
Sayangnya langkah-langkah yang telah ditempuh oleh rezim Soeharto pada awal-awal kekuasaannya praktis tidak diiringi oleh pemberdayaan birokrasi lebih jauh. Hingga kini birokrasi tidak mampu menjadi aktor dinamis dalam menegakkan pemerintahan yang lebih demokratis dan menjadi penopang yang kokoh dalam proses pembangunan.
Sejak awal pembenahan di masa pemerintahan Soeharto hingga kini produktivitas pegawai negeri praktis tak mengalami perbaikan. Setiap pegawai negeri hanya melayani sekitar 50 orang penduduk, dan angka ini tak beringsut selama lebih dari seperempat abad. Gaji resmi pegawai negeri tidak mengalami perbaikan berarti, bahkan gaji pegawai terendah sekarang ini lebih kecil dari tingkat upah minimum regional (UMR).
Di tengah upaya gencar pemerintah melakukan deregulasi di berbagai bidang ekonomi sejak 1983, lebih khusus lagi sejak 1985, yang membuat peranan sektor swasta semakin besar di dalam perekonomian, terkesankan bahwa pemerintah tak banyak berbuat untuk membenahi manusia-manusia yang berada di balik birokrasi. Padahal menguatnya peran swasta harus diiringi oleh semakin kokohnya peran pemerintah. Ini tak berarti bahwa peran pemerintah langsung dalam kehidupan ekonomi dan politik harus tetap dipertahankan. Peran pemerintah masih tetap penting, bahkan semakin penting. Yang berubah adalah arah dan bentuk dari keterlibatannya. Peranan pemerintah dewasa ini harus lebih dititikberatkan pada fungsinya sebagai pendinamis masyarakat, termasuk dunia usaha, sekaligus memperkuat sendi-sendi yang memungkinkan peningkatan social absorption capacity, sehingga benefit dari hasil-hasil pembangunan tidak hanya terpusat pada sekelompok kecil masyarakat. Pemerintah harus semakin berperan untuk menciptakan social safety nets agar kelompok-kelompok marginal di dalam masyarakat tidak justru terhempas dari kemajuan yang telah dihasilkan oleh bangsa ini secara keseluruhan.
Reformasi birokrasi dan administrasi publik
Pengalaman negara-negara maju dan kasus negara Asia Timur menunjukkan bahwa pertumbuhan yang berkelanjutan didukung oleh birokrasi dan sistem administrasi publik yang tangguh dan efisien. Birokrasi yang efisien sangat esensial tidak hanya untuk menjamin masyarakat mendapatkan benefit yang utuh dari jasa-jasa publik tetapi juga menciptakan lingkungan yang kondusif bagi pengembangan sektor swasta dalam memproduksi barang-barang dan jasa pada harga yang kompetitif baik di pasar global maupun pasar domestik.
Sebagai akibat perubahan fungsi pemerintah dalam perekonomian dari fungsi-fungsi langsung seperti penyediaan barang publik dan sebagian barang privat serta pengaturan langsung menjadi fungsi-fungsi tidak langsung berupa formulasi kebijakan, fasilitator dan koordinasi dan pembatasan fungsi langsung hanya pada barang publik tertentu akan merubah struktur birokrasi yang makin mengarah menuju pada desentralisasi. Perubahan ini tercermin dari penekanan pada fungsi-fungsi kunci di atas, lebih profesional dan telaten, transparan, supportive dan fair.
Peranan sumber daya manusia dalam menjamin terciptanya sistem birokrasi yang efisien ini sangat besar. Perubahan fungsi birokrasi tentunya akan berakibat pada besarnya (size), keahlian dan ketrampilan, kompensasi dan sikap serta perilaku birokrasi.
Dalam salah satu publikasi Bank Dunia, East Asia Miracle, disebutkan bahwa salah satu kunci keberhasilan pembangunan di negara-negara Asia Timur adalah birokrasi yang efisien dan jujur. Ada tiga hal pokok yang mendorong terciptanya sistem yang efisien dan jujur ini yaitu: (1) sistem rekruitmen dan promosi harus berdasarkan prestasi dan kompetitif; (2) total kompensasi termasuk gaji, insentif dan prestise harus bersaing dengan sektor swasta; dan (3) pola karir yang jelas.
Di beberapa negara seperti Jepang, Korea, dan Singapura, kompetisi untuk menjadi pegawai negeri sangat ketat. Umumnya yang melamar menjadi pegawai negeri adalah tenaga kerja kelas satu. Ada beberapa alasan yang mendorong kompetisi yang tinggi antara lain, sistem penggajian yang kompetitif. Di Singapura dan Korea, perbandingan gaji sektor publik dan swasta adalah sebanding dan kompetitif. Di beberapa negara, insentif lain yang diberikan oleh negara adalah kesempatan untuk memperoleh bea siswa. Tidak mengherankan jika di Korea Selatan misalnya banyak sekali pegawai negeri yang bergelar PhD dari Universitas ternama di AS dan Eropa. Prestise juga mendorong tingkat persaingan dalam sektor publik ini meningkat seperti yang terjadi di Korea, Japan, Hong Kong, Singapura, Taiwan serta Thailand.
Pola karir yang jelas juga akan mendorong terciptanya tenaga birokrasi kelas satu. Pengalaman di Indonesia misalnya pada beberapa BUMN seperti PLN dan Bank Indonesia tingkat penggajian praktis tidak kalah dengan swasta. Seorang sarjana teknik di PLN setelah melewati masa training akan mendapatkan gaji sekitar Rp 800 ribu yang jika dibandingkan dengan pada beberapa sektor swasta cenderung masih lebih baik. Semakin tinggi jabatan makin tinggi pula gajinya dan fasilitas lain yang diterima termasuk rumah dinas. Tetapi sistem karir yang tidak jelas seperti prasyarat putra daerah dan sebagainya membuat sistem analisis jabatan yang menentukan jenjang jabatan menjadi tidak berlaku. Intervensi politik dan budaya ini menyebabkan sulit untuk mengembangkan sistem karir yang jelas di Indonesia.
Mekanisme yang mendorong tercipta integritas dapat juga mendorong timbulnya kejujuran. Sistem reward yang baik juga harus ditunjang oleh sistem penalti. Contoh yang menarik adalah kasus Singapura. Di Singapura setiap korupsi seberapa pun nilainya akan dihukum dengan sanksi dikeluarkan dari pegawai negeri. Perbedaan besar-kecilnya uang yang dikorupsi akan tercermin dari hukuman pidana yang diterima. Lebih jauh lagi, pegawai tersebut akan sukar diterima di sektor swasta karena pemerintah akan mengumumkan nama pegawai yang dikeluarkan secara terbuka. Dengan demikian insentif untuk melakukan korupsi ditekan hingga seminimum mungkin.
Pengalaman di Indonesia menunjukkan gambaran yang sangat berbeda dengan yang terjadi di negara-negara Asia Timur. Meskipun telah terjadi perlambatan dalam pertumbuhan pegawai negeri tetapi tampaknya telah terjadi mismatch dalam sistem kepegawainegerian dilihat dari kuantitas dan kualitas. Laju pertumbuhan jumlah pegawai negeri secara agregat telah mengalami penurunan yaitu hanya 3,4% rata-rata per tahun dibandingkan masa lalu yang mencapai sekitar 6-8% per tahun. Tetapi jika dilihat secara teliti dalam beberapa instansi pemerintah telah terjadi kelebihan pegawai sehubungan dengan perubahan peran pemerintah. Sementara di pihak lain masih terdapat kekurangan tenaga khususnya pada tingkat pelaksana dan edukatif pendidikan tinggi akibat langkanya sarjana yang mau bekerja dan kurangnya formasi yang disediakan oleh pemerintah. Hal ini disebabkan oleh beberapa faktor yaitu keengganan pemerintah untuk mengurangi jumlah pegawai negeri yang tidak butuhkan karena tidak populer secara politis. Padahal jika pemerintah berani mengambil risiko secara politis, biaya-biaya tersembunyi (hidden costs) yang selama ini harus dibayar oleh masyarakat dapat dihilangkan dan masyarakat secara keseluruhan akan diuntungkan. Kelebihan pegawai negeri ini terjadi antara lain pada Departemen Perdagangan dan Departemen Perindustrian yang berubah fungsinya secara signifikan setelah deregulasi dijalankan. Suatu rumor menyatakan kebutuhan pegawai negeri di kantor pusat Departemen Perindustrian hanya sekitar 40% dari jumlah sekarang. Faktor kedua adalah tambahan pegawai berarti tambahan anggaran sehingga menyulitkan pemerintah untuk memperbaiki sistem penggajian pegawai negeri.
Data juga menunjukkan secara agregat kualitas pegawai negeri cenderung membaik. Nisbah pegawai negeri dengan tingkat pendidikan SLA ke atas meningkat pada tahun 1991/92. Tetapi sekali lagi, jika ditelaah lebih dalam kualitas pegawai untuk dididik sebagai pengambil keputusan dan perencana di masa mendatang cenderung makin menurun. Sarjana-sarjana dari perguruan tinggi ternama seperti UI, ITB dan lain-lain enggan untuk melamar menjadi pegawai negeri. Akibatnya kualitas sarjana yang melamar umumnya dari universitas kelas dua. Kalaupun ada yang berasal dari PT kelas satu hanya sekedar memanfaatkan kesempatan beasiswa. Setelah selesai masa ikatan dinasnya, mereka akan keluar dan bekerja di sektor swasta. Ada beberapa faktor yang mendorong hal ini terjadi yaitu: pertama, sistem penggajian yang tidak kompetitif. Pada tahun 1970an, saat oil boom, insentif tambahan yang diperoleh pegawai negeri memungkinkan nisbah gaji sektor publik dan swasta tidak banyak berbeda. Tetapi sejalan dengan deregulasi ekonomi di akhir tahun 1980an, gaji di sektor swasta melonjak dengan drastis sementara banyak insentif yang diperoleh pegawai negeri terpaksa harus dipotong dalam rangka penghematan. Akibatnya nisbah gaji pegawai negeri dibandingkan gaji sektor swasta menjadi jauh tertinggal. Seorang sarjana baru hanya digaji sebanyak Rp 125 ribu setelah 8 bulan percobaan. Sementara dengan jabatan yang sama di sektor swasta, sarjana yang bersangkutan akan dapat memperoleh gaji sebesar minimum Rp 350 ribu - Rp 800 ribu. Kesenjangan perbandingan makin besar pada tingkat jabatan yang lebih tinggi. Akibatnya sukar mendapatkan pegawai dengan dengan integritas dan kejujuran yang tinggi. Kedua, sistem rekruitmen yang tidak transparan. Bukan rahasia lagi praktek nepotisme dan penyuapan telah menjalar dalam proses rekruitmen pegawai baru dan bahkan untuk mendapatkan hal ini berlaku untuk jabatan karir khususnya pada jabatan-jabatan yang tergolong "basah".
Implikasi merosotnya kualitas pegawai negeri, banyak jabatan karir yang harus diisi oleh tenaga akademis yang pada gilirannya akan merugikan perguruan tinggi sendiri karena kehilangan tenaga pengajar yang potensial. Di samping itu rekruitmen ini cenderung akan merugikan sistem pembinaan karir dalam internal departemen atau lembaga yang bersangkutan.
Reformasi sistem birokrasi ini memerlukan suatu perubahan structural, tidak hanya memperbaiki insentif tetapi juga diperlukan perbaikan lingkungan yang kondusif dan transparan bagi pembinaan karir pegawai negeri. Di samping itu langkah Singapura yang menerapkan sistem penalti yang ketat patut ditiru dan diaplikasikan di Indonesia. Sudah saatnya kita menghilangkan budaya "kasihan" yang sebenarnya tidak pada tempatnya dengan terlalu cepat memberikan maaf pada orang yang telah melakukan kesalahan. Tanpa reformasi dalam sektor administrasi publik ini cenderung membuat langkah reformasi ekonomi yang dilakukan oleh pemerintah selama ini akan makin kurang efektif dalam mendorong efesiensi karena birokrasi merupakan salah satu pelaku ekonomi yang juga menentukan jalannya mekanisme pasar.
ABRI dan bisnis
Keterlibatan tentera dalam bisnis sudah mengakar lama di Indonesia, bahkan sebelum proklamasi kemerdekaan. Tingkat kesejahteraan perwira Peta tidak banyak berbeda dengan yang dinikmati pejabat-pejabat pemerintah kolonial Belanda. Keadaan ini tak semata-mata disebabkan oleh gaji tinggi, tetapi juga karena pemerintah pendudukan Jepang, lewat program ekonomi berdikarinya, memberikan modal yang dimanfaatkan oleh kompi-kompi Peta dalam wujud asetaset ekonomi untuk keuntungan mereka (Anton E. Lucas, Peristiwa Tiga Daerah, 1989). Selain itu, Jepang menyediakan pula kebutuhan pokok mereka.
Badan Keamanan Rakyat (BKR) yang dibentuk setelah kemerdekaan juga memperoleh fasilitas-fasilitas khsusus dan dana yang disumbangkan oleh pangreh praja, Cina kaya, dan pengusaha. Menyusul penataan Angkatan Bersenjata setalah masa revolusi, tak banyak lagi perlakuan khusus yang diperoleh. Namun maraknya pemberontakan dan penciutan anggaran pemerintah pada tahun 1952 memaksa komandan-komandan daerah mencari dana sendiri untuk menutup biaya personil dan operasi. Sosok keterlibatan yang massive dalam bisnis terjadi tatkala pemerintah menasionalisasikan perusahaan-perusahaan Belanda.
Latar belakang keterlibatan tentara dalam bisnis di masa Orde Lama lebih mengacu pada kenyataan bahwa anggaran negara sangat terbatas untuk belanja persenjataan maupun kesejahteraan prajurit. Adapun legitimasi dari keterlibatan tentara dalam berbagai aspek kehidupan, termasuk dalam bisnis, adalah konsep dwifungsi ABRI. Namun dalam perjalanannya kemudian muncul ekses-ekses yang kian sulit dikendalikan. Korupsi merajalela, alokasi anggaran tidak hanya untuk kebutuhan militer murni melainkan juga untuk menopang gaya hidup mewah dan memperkuat kubu-kubu politik di dalam militer. Kasus Pertamina merupakan salah satu contoh nyata betapa semakin besar porsi praktek-praktek off budget dalam kegiatan ABRI. Sayangnya praktek demikian terus berlanjut di masa pemerintahan Soeharto. (Ulf Sundhausen, 1978)
Di masa Orde Baru keterlibatan ABRI dalam bisnis semakin meluas. Tetapi di beberapa bidang usaha ada pula yang dipereteli oleh kelompok-kelompok lain sejalan dengan perubahan di dalam peta ekonomi-politik Indonesia.
Kegiatan bisnis ABRI dewasa ini bisa dibagi ke dalam empat kategori: koperasi, dengan titik berat untuk kesejahteraan prajurit; unit bisnis; bisnis yang dijalankan oleh lembaga-lembaga nirlaba; dan "pengaruh dan kemudahan", yang dalam prakteknya berada di luar struktur bisnis formal ABRI (Robert Lowry, 1996). Sebagaimana praktek pemburuan rente (rent seeking) pada umumnya yang sudah menjadi penyakit akut di dalam perekonomian Indonesia, boleh dikatakan tak ada satu pun dari keempat jenis keterlibatan ABRI ini yang tidak berdampak negatif bagi perekonomian.
Contoh kasus yang paling anyar adalah "ikut-ikutannya" ABRI dalam bisnis kelistrikan dengan take and/or pay clause, yang harganya per Kwh 50 persen lebih tinggi dibandingkan dengan proyek yang dikelola sendiri oleh PLN sendiri. Ironisnya, kedua proyek ini ditandatangani pada saat yang bersamaan.
ABRI jelas-jelas juga "menceburkan" dirinya ke dalam bisnis monopoli dan oligopoli yang tergolong sangat distortif, terlepas dari siapa yang menjadi inisiator. Contoh paling "gres" adalah kasus monopoli gandum oleh Bogasari. Dalam akte pendirian P.T. Bogasari tercantum bahwa 26 persen dari keuntungan perusahaan diserahkan kepada dua yayasan, yaitu Yayasan Harapan Kita yang dipimpin oleh Ibu Tien Soeharto dan Yayasan Dharma Putra milik Kostrad. Belakangan aturan ini dirubah dan disamarkan menjadi 20 persen untuk tujuan-tujuan amal (Yuri Sato, 1993). Yang masih samar-samar adalah pada kasus tata niaga semen. Namun sulit untuk membantah adanya kepentingan ABRI di bisnis semen yang kerap bergejolak ini.
Kiranya tidak fair untuk menumpahkan sepenuhnya kesalahan pada ABRI. Sebagai suatu lembaga, ABRI hanyalah salah satu unsur dari sosok rezim otoriter birokratis rente. Boleh jadi strategi utamanya (grand strategy) tidak di tangan ABRI. Hal ini terlihat misalnya dari beberapa bisnis ABRI yang digandeng oleh swasta-swasta dari lingkungan istana dan kekuatan-kekuatan politik utama lainnya, seperti pada bisnis kayu, penerbangan sipil, pemeliharaan pesawat di Batam, resor raksasa di Bintan, penyulingan minyak di Karimun Kecil, pengolahan ikan, dan masih banyak lagi.
Perkembangan selanjutnya juga menunjukkan bahwa cenkeraman ABRI pada cukong-cukong besar semakin melemah sejak di penghujung 1970an. Bisnis-bisnis besar lebih banyak diatur oleh kekuatan suprastruktur. Penglibatan ABRI atau perwira-perwira tinggi dan purnawirawan dalam kegiatan bisnis memang masih cukup kuat, namun lebih dengan motif untuk memelihara loyalitas mereka kepada penguasa. Tak heran kalau sementara kalangan menganggap bahwa sekarang ini ABRI terkesankan "diperalat" (seperti pada kasus pembebasan tanah, pemogokan buruh, dan pemanfaatan aset yang dikuasai ABRI) atau sekedar untuk menjaga kelangsungan bisnis-bisnis besar dihadapkan pada masa depan suksesi yang penuh dengan ketakpastian.
Maka masalah besar yang kita hadapi ke depan adalah "memurnikan" peranan ABRI dengan sekaligus memberikan tempat yang layak sesuai dengan fungsinya. Di alam persaingan internasional yang semakin kejam ini, ABRI jangan lagi berilusi bahwa mereka knows something about everything, karena bangsa ini betul-betul harus mengoptimalkan segala yang dimilikinya dengan menegakkan prinsip spesialisasi. Beban ABRI akan terlalu berat –dan mustahil dipikulnya– untuk mengemban misi penegakan harkat dan martabat bangsa Idonesia di tengah lingkungan pergaulan antarbangsa yang menuntut pengutamaan kompetensi ketimbang kesempatan semata.
Langkah di atas sama mendesaknya dengan reformasi birokrasi yang reputasinya sudah centang perentang itu. Hanya dengan ABRI dan birokrasi yang jujur dan bersih, maka kita bisa berharap sosok penguasa yang selalu berada pada relnya. Dengan begitu baru kita bisa mewujudkan masyarakat madani.
